11 Mayıs 2011 Çarşamba

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin yapısal sorunları ve reform sürecinin dinamikleri (I)

Sözleşme ile kurulan denetim mekanizması (bugün için buna AİHM deniyor), çalışmaya başladığı günden bugüne, Avrupa Konseyi’nde ortaya çıkan gelişmelere ve zamanın ruhuna uygun olarak dramatik değişiklikler geçirmiştir.
Başlangıçta, kuruluşunu izleyen yıllar boyunca Sözleşme'nin oluşturduğu denetim mekanizmasının rolü ve geleceği belirsiz kalmıştır.[1] Ancak Komisyon ve Mahkeme, zaman içinde oluşturduğu içtihatlarıyla yerini ve otoritesini sağlamlaştırmıştır. Bugün için Sözleşme'nin denetim sistemine dâhil olan ülkelerin sayısı, hizmet ettiği nüfus yapısı ve kapsadığı coğrafi alan, Sözleşme’nin kuruluşunda rol oynayanların en iyimserinin bile tahminlerinin çok ötesinde bir genişliğe ulaşmıştır.
Eski Mahkeme'de bir duruşma anı
Bütün bu genişleme, temel olarak 1990 sonrası Berlin duvarının yıkılmasının simgelediği Soğuk Savaş’ı sona erdiren Doğu Avrupa’daki dramatik değişikliklerin sonucudur. Mahkeme’nin dönüşümünü koşullayan nedenleri anlamak için öncelikle rakamlara başvurmak gerekiyor. 1989 ve 1990 yıllarında Sovyetler Birliği ve Doğu Bloğu ülkelerinin dağılması ve birbiri ardına demokratik liberal cumhuriyetlere dönüşmeleri sonucunda, Sözleşme’ye Taraf Devlet sayısı başlangıçta 12 iken, 1989’da 23’e 1990’daki dramatik olaylar sonrasındaki on üç yılda ise 2003’de 45’e çıkmıştır. 2003’den sonra ise Bosna Hersek, Sırbistan ve en son ayrı bir ülke olarak Karadağ’ın üyelikleriyle bugün için Avrupa Konseyi’nin üye sayısı 47’yi bulmuştur.[2] Bu durum Mahkeme’nin hizmet vermek zorunda olduğu nüfusun 1 Ocak 2009 tarihi itibariyle yaklaşık 818 milyonu bulduğu anlamına gelmektedir.[3] Mahkeme’ye başvuru bakımından ortalama 10 bin birey başına 0,7 başvuru düşmektedir.[4]
Bütün bu gelişmelerin sonucu Mahkeme’nin önünde sonuçlanmayı bekleyen davaların sayısında devasa ve hızlı bir patlama olmuştur. Bugün için Mahkeme önünde sonuçlanmayı bekleyen dava sayısı Mahkeme Yazı İşleri Müdürlüğü tarafından 30 Nisan 2011 tarihi itibariyle 152.000 olarak bildirilmiştir. Bu başvuruların %70,8’ini Rusya(%28,2), Türkiye (%10,9), Romanya (%8,8), İtalya (%7,7), Ukrayna (%7,2), Polonya (% 4,7) ve Sırbistan'dan (%3,3) gelen başvurular oluşturmaktadır. Kalan % 29 ise kalan 40 Taraf Devlet’e ilişkin olarak yapılan bireysel başvurulardır. Diğer bir özellik, başvuruların yarısına yakının (%48) Sözleşme’nin 6. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkına ilişkin şikâyetlerin oluşturmasıdır.
1981 yılında Mahkeme’ye yıllık olarak 404 yeni başvuru kaydı yapılırken, bu sayı 2004 yılında 44.100’e, 2009 yılında ise 57.100’e yükselmiştir. Oysa Mahkeme’nin kurulduğu 1958 yılı ile 11 Numaralı Protokolün yürürlüğe girdiği 1998 sonuna kadar geçen 40 yıllık süre içinde kayda alınan toplam başvuru sayısı 45.000’dir.[5]
Yukarıda kabaca istatistikî verilerle açıklanmaya çalışılan 1980’li yılların sonundan itibaren Mahkeme’ye yapılan başvuruların sayısındaki patlama, Mahkeme’nin yapısının değiştirilmesi zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır. 11 Numaralı Protokol işte bu ihtiyaca bir cevap olması amacıyla Avrupa Konseyi içinde başlayan arayışın sonucuydu ve Sözleşme’nin 34. maddesinin (o tarihte 25. madde) öngördüğü bireysel başvuru hakkının kullanımını ve Mahkeme’nin yapısını radikal bir şekilde değiştirmeyi amaçlamıştır.[6]
Avrupa Konseyi ve Mahkeme’nin temel hedefi, o tarihe kadar ahenkli çalışan, oturmuş ve işlevini sorunsuz yerine getiren demokrasiler oluşturmak iken, görece kırılgan yeni demokrasilerin çoğulcu demokrasi ve hukuk devleti olma niteliklerini pekiştirmeye dönüşmüştür.[7]  
Bu noktada bireysel başvuru hakkı, bu kırılgan yeni demokrasilerde hukuk devletinin desteklenmesi görevinde mükemmel bir araç olarak işlev görmüştür, halen de görmektedir.
Bununla birlikte Sözleşme sistemine dâhil olan ülkelerin sayısının bu ölçüde artacağının öngörülememesi nedeniyle daha yürürlüğe girmesinden itibaren artan başvuru hacminin yarattığı iş yükü ve Mahkeme önünde karar verilmeyi bekleyen davaların sayısındaki devasa artış, 11 Numaralı Protokolün eksikliklerini görünür ve göze batar hale getirmiştir. Bu çerçevede, hızlı ve devasa iş yükü artışı ile başa çıkabilmek için 2001 yılından itibaren Bakanlar Komitesi yeni bir protokolün hazırlıklarına girişmiştir.[8] Bu çabalar ise 2004 yılının Mayıs ayında 14 Numaralı Protokolün imzaya açılması ile yeni bir aşamaya taşınmıştır. Bununla birlikte Rusya Federasyonu’nun Sözleşmeyi onaylamaması nedeniyle 14 Numaralı Protokol, 2010 Haziran ayına kadar yürürlüğe girememiştir.
Yeni Mahkeme yargıçları bir toplantıda
Bu nedenle Mahkeme’nin yaşadığı dava yükündeki sıkışmaya çözüm olmak üzere idari olanlarının yanında İçtüzükte bazı değişikliklere gitmek gibi yargılama düzenine ilişkin bazı çözüm arayışları olmuştur. Örneğin, daha önce oluşturulmuş olan dört ayrı Bölüme[9] (Section) ek olarak 5. Bölüm kurulmuş, bunun yanında salt 41. madde uyarınca tazminatların belirlenmesinde uzman bir birim daha oluşturulmuştur. Ayrıca, başvuruların kabuledilebilirlik ve esasının birlikte incelenmesi yoluyla usulün basitleştirilmesi bu çabaların en dikkate değerleridir.[10]
Mahkeme’nin aşırı dava yükü, bugün için kendisini özellikle iki alanda göstermektedir. Bunlardan ilki Yazı İşleri Müdürlüğünün kabuledilebilirlik öncesi aşamada başvuruları işleyebilmesi kapasitesidir. Yapılan bütün başvuruların %95’inden fazlası, esas hakkında bir karar verilmeksizin ya kabuledilemezlik kararıyla ya da kayıttan silinerek reddedilmektedir.[11] Örneğin, 11 Numaralı Protokolün yürürlüğe girdiği 1 Kasım 1998 ile 1 Ocak 2009 tarihleri arasında Mahkeme’ye yapılan toplam 344.839 başvurudan 228.541’i hakkında kabuledilemezlik kararı verilmiştir. Kabuledilebilirlik kararı verilen başvuru sayısı ise 12.845 olmuştur. Bu durum, özellikle üç kişilik Komite’lerde görev alan yargıçlar için ciddi bir zaman darlığı problemi yaratmaktadır. 14 Numaralı Protokolün yürürlüğe girmesinden sonra sisteme tek yargıçlı oluşumların da eklenmesiyle durumun bir miktar iyileşeceği söylenebilse de bunun Mahkeme’nin verimliliğine etkisinin % 2025 arasında olacağı tahmin edilmektedir.[12]
İkinci kaygı konusu, kabuledilebilir davaların niteliğine ilişkindir. Klon ya da yineleyen davalar (repetitive cases) olarak adlandırılan bu tür davalar, davalı Devlet’in yargısal sisteminde, Mahkeme’nin daha önceki bir kararıyla tespit ettiği bir yapısal sorundan kaynaklanan aynı nitelikteki çok sayıda başvuruya göndermede bulunmaktadır. İşte bu tür yineleyen başvuruların kabuledilebilir başvurular içinde %60’lık bir paya sahip olduğu belirtilmektedir.[13] Yine yineleyen davaların % 40’tan fazlası, Sözleşme'nin adil yargılanma hakkını güvence altına alan 6. maddesine ilişkindir. Dolayısıyla yineleyen başvurular bakımından özellikle ulusal hukuk sistemlerinde bir çözüm üretilmesi, başka bir deyişle iç hukuk yollarının etkili bir şekilde çalışmasının sağlanması, Sözleşme'nin ikincilliği ilkesinin sağlıklı işlemesinin yegâne koşulu olarak görülmektedir.
İşte bu tür yineleyen davaların eritilmesi, hem de bu yapısal sorunların gelecekte yeni davalar olarak önüne gelmesinin önlenmesi amacıyla, Mahkeme, Bakanlar Komitesi’nin tavsiye kararıyla birlikte, “pilot karar” usulünü devreye sokmuştur. Ayrıca, pilot karar usulü, Mahkeme’nin anayasal rolünün de seçilmiş davalar yoluyla karşılanması yönündeki Mahkeme’nin eski Başkanı Yargıç Wildhaber’in önerisini de bir nebze olsun karşılar görülmektedir.[14]Bu öneri Akil Adamlar Grubunun Raporunda özellikle olumlu bir destekle karşılanmıştır.  Bununla birlikte “pilot karar” usulünün işleyişine ilişkin gerek Mahkeme’nin içinden gerekse dışarıdan çok sayıda eleştiri ve itiraz söz konusudur.[15] Yine de pilot karar usulü Avrupa Konseyi çevrelerinde bir zorunluluk olarak görülmekte ve insan hakları örgütlerinin şiddetli itirazları doğrultusunda daha net bir içeriğe kavuşturulmaya çalışılmaktadır.[16]
Sonuç olarak, Sözleşme denetim sisteminin kalbi sayılan bireysel başvuru hakkından taviz vermeksizin, Mahkeme’nin artan iş yükünün eritilemez olduğu bir noktaya gelindiği artık açıkça görülmektedir. Ancak, Avrupa Konseyi ve Mahkeme çevrelerinde bireysel başvuru hakkından verilecek bir tavizin Mahkeme’nin meşruiyetini gölgeleyeceği kanısı yaygındır.[17] Buna karşın paradoksal olarak, bireysel başvuru hakkından herhangi bir taviz verilmemesi, Mahkeme’nin etkililiğini tehlikeli bir şekilde baltalamakta, dolayısıyla yine Mahkeme’nin meşruiyeti sorgulanır olmaktadır.
Görüldüğü gibi sorunun kolay bir çözümü yoktur ve reform sürecinin hantallığı nedeniyle gelecekte de Mahkeme önünde bekleyen davaların sayısının sürekli artacağını öngörmek zor değildir. Bugün için Mahkeme’ye yapılan bir başvurunun esas hakkında bir kararla sonuçlanma süresi ortalama altı yılı bulmaktadır. Bu süreye kararın infazı için beklenecek asgari altı aylık süre dahil değildir. Mahkeme ulusal yargılamalar için bu süreyi uzun bulmakta ve adil yargılanma hakkı ihlali saymaktadır.
Dolayısıyla Mahkeme’nin öncelikli sorunu, bu sürenin daha kısaltılması için gerekli usuli araçlara ve esnekliğe sahip olduğu 14 Numaralı Protokol ile birlikte önüne gelen davaları mümkün olan en kısa sürede kararların kalitesinden herhangi bir ödün vermeksizin sonuçlandırmaktır. Ancak bu durumun öyle kolay bir formülü bulunmadığı açıktır. 14 Numaralı Protokolün yürürlüğe girmesinden sonra gerçekleşen İnterlaken ve İzmir Konferanslarının işte bu perspektife oturtularak değerlendirilmesinde yarar bulunuyor.


[1]     Söz konusu belirsizlik Mahkeme’nin Yazı İşleri Müdürlüğünün yapısına da yansımıştır. Kuruluşundan 1980’lerin başına kadar geçen 20 yıl süresince Yazı İşleri Müdürlüğünün neredeyse kendisine ait hiç personeli bulunmuyordu. Bu ihtiyacı Avrupa Konseyi Genel Sekreterliği tarafından karşılanıyordu. Yine yargıçlarının hiçbirinin kendilerine ait büroları yoktu. Bazı yıllar Mahkeme yılda sadece bir defa toplanabiliyordu. Oysa günümüzde bu durum tamamıyla değişmiştir. Mahkeme 1995’den beri Strazburg’daki yeni modern binasında hizmet vermektedir. Bugün için Mahkeme’nin Yazı İşleri Müdürlüğünün personeli 500’ün üzerine çıkmıştır. Önümüzdeki üç yıl için Mahkeme 225 yeni hukukçuyu işe almayı planlamaktadır. Bu sayıyla birlikte önümüzdeki üç yıl içinde Mahkeme’de çalışan personel sayısı 700’ün üzerine çıkacaktır. Mahkeme’ye 2009 yılı için Avrupa Konseyinden ayrılan bütçe 56,62 milyon Avro’dur.
[2]     Bu sayıya, kısa erimde Belarusya, orta ve uzak erimde ise Kazakistan ve Kosova’nın da eklenmesi beklenmelidir.
[3]     Bkz., kaynak. Eurostat’ın verilerinden aktaran Mahkeme Yazı İşleri Müdürlüğü: Annual Report 2009, Strazburg – 2010, s 157.
[4]     Bu rakam Türkiye söz konusu olduğunda 10.000 birey başına başvuru sayısı 0,63’dür. Bu rakam Danimarka’da 0,11 ile en düşük, Gürcistan’da ise 5,03 ile en yüksek noktaya ulaşmaktadır. Beklenebileceği gibi Eski Yugoslavya’dan ayrılan ülkeler, Eski SSCB’ye ait Baltık ülkeleri ile Polonya, Ukrayna, Romanya, Moldova ve Rusya 10 bin kişi başına başvuru sayısı 1 ve üzeri orana sahiptir.
[5]     Bkz., kaynak. Yazı İşleri Müdürlüğü: Annual Report 2009, Strazburg – 2010, s 147.
[6]     11 Numaralı Protokolün Mahkeme’nin yapısında getirdiği yenilikler ilerleyen bölümlerde ayrıntılı olarak ele alınacaktır.
[7]      Paul Mahoney: “New Challenges for the European Court of Human Rights Resulting from the Expanding Caseload and Membership”, s.3.
[8]     Bu çerçevede ilk olarak Bakanlar Komitesi’nin Bakan Yardımcıları Komitesi tarafından bir Değerlendirme Grubu oluşturularak sorunla başa çıkabilmek için öneriler geliştirmesi istenmiştir. Değerlendirme Grubu incelemelerini tamamlayarak raporunu 27 Ekim 2001 tarihinde EG(2001)1 sayı ile Bakanlar Komitesi’ne sunmuştur. Bu Rapor’da 14 Numaralı Protokolün nüvesini oluşturan önerileri görmek mümkündür. Örneğin, Yazı İşlerinde çalışan kıdemli hukukçulara kararların müzakeresine katılma yetkisi verilmesi, Komitelerin büyüklüğünün düşürülmesi, yeni kabuledilebilirlik ölçütlerinin düşünülmesi, yargıçların tek bir sefer için ve dokuz yıl süreyle seçilmesi gibi öneriler ilk bakışta 14 Numaralı Protokolde kendilerine yer bulmuştur.
[9]     Bölümler, Daireleri oluşturan birimlerdir ve Mahkeme İçtüzüğü tarafından “…Sözleşme’nin 25(b) maddesi uyarınca belirli bir dönem için Mahkeme Genel Kurulu tarafından kurulan bir Daireyi… ifade eder.” şeklinde tanımlanmaktadır [bkz. 1 Haziran 2010 tarihinde yürürlüğe giren Yeni İçtüzük’ün 1(d) maddesi].
[10]   İçtüzük, md.54A.
[11]  Bkz., Explanatory Report on Protocol 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the control system of the Convention, 7. paragraf.
[12]   Bkz., Report of the Group of Wise Persons to the Committee of Ministers, CM(2006)203, 15 Kasım 2006, §32 son.
[13]   Explanatory Report, supra, §7.
[14]   Bkz. Luzius Wildhaber: “A Constitutional Future fort he European Court of Human Rights?”, Human Rights Law Journal, (2002), 161163.
[15]   Bkz., Council of Bars and Law Societies of Europe: “Comments on the PilotJudgment Procedure of the European Court of Human Rights, Brüksel 24.06.2010, s. Ayrıca bkz, 19 Haziran 2006 tarihli HuttenCzapska v. Polonya (BD) kararına (Başvuru No. 35014/97) Mahkeme’nin İtalyan yargıcı Zagrebelsky, kısmi muhalefet şerhinde, pilot karar usulünün Devlete genel bir takım icrai tedbirler almasına hükmedilebilmesi için hukuki temelin zayıflığını gerekçe göstermiştir. Yargıç Zagrebelsky, Mahkeme’nin bu şekilde davalı Devletin genel ve soyut tedbirler almasına hükmederek yetki alanının dışına çıktığını ve siyasi alana girdiğini ileri sürmüştür. Ayrıca bkz., Kerem Altıparmak: “The European System for the Protection of Human Rights in Crisis: The End of the Road?”, Journal of European Criminal Law, 2009 Vol.3, Issue 4. Altıparmak, makalesinde, özellikle Türkiye ile ilgili olarak pek çoklarınca pilot karar olarak görülen Doğan ve Diğerleri v. Türkiye kararından sonra 5233 sayılı Kanunla getirilen tazmin yolunu müteakip verilen İçyer v. Türkiye Kabuledilemezlik kararının Devletin sorumluluğunu tespit etmeksizin başvurucuların Mahkeme tarafından iç hukuk yoluna yönlendirilmesini eleştirmiştir. Özellikle Bakanlar Komitesi’nin yeterli araştırma yapmaksızın salt Türk Hükümeti tarafından verilen güvenceler temelinde Doğan ve Diğerleri dosyasının kapatılmasını Mahkeme’nin bireylere getirdiği korumanın zayıflaması olarak yorumlamıştır. Benzer kaygılar, Human Rights Watch gibi etkili insan hakları kuruluşları tarafından da defalarca dile getirilmiştir.
[16]   Bkz., Interlaken Deklarasyonu olarak adlandırılan ve 19 Şubat 2010 tarihinde İsviçre’nin Interlaken kasabasında kabul edilen İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’nin geleceği hakkında Yüksek Düzey Konferans’ın sonuç bildirisinin 7. paragrafının (a) ve (b) bendleri.
[17]   Bkz. Mamatkulov ve Askarov v. Türkiye kararı, 4 Şubat 2005, Başvuru No. 46827/99 ve 46951/99, §122. “The Convention right to individual application … has over the years become of the highest importance and is now a key component of the machinery for the protecting the rights and freedoms set out in the Convention.”. Ayrıca bkz., Committee of Ministers: “Future Developments of the European Court of Human Rights in the light of Wise Persons’ Report”, Colloquy Organized by San Marino Chairmanship of the Committee of Ministers of the Council of Europe, San Marino, 22 23 Mart 2007, Directorate General of Human Rights, Strasbourg 2007. 

Hiç yorum yok: